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Las políticas en la Argentina pendulan, hace décadas, entre estrategias distintas, más mercado-internistas, más liberales, más heterodoxas u ortodoxas, sin poder sostener consensos a lo largo del tiempo. Este empate hegemónico entre bloques que se impugnan entre sí impide lograr un desarrollo integral. Salir de la lógica pendular demanda imaginar acciones y políticas interrelacionadas, concertadas con los distintos actores políticos y sociales. Adelanto de “Argentina Futura”.
Por: Alejandro Grimson/ María Mercedes Patrouilleau /Nahuel Sosa
Argentina ha tenido y tiene serias dificultades para lograr períodos de crecimiento sostenido de su economía y para generar bienestar para el conjunto de su población.
Para comprender esta dificultad no alcanza con considerar que es lógico que le cueste desarrollarse a un país como la Argentina, del Sur global, de América Latina. Argentina ha tenido momentos destacados en su desarrollo productivo y social, y cuenta con recursos y capacidades considerables como para estar pasando por los problemas de pobreza, exclusión, inflación que afectan el presente de todos y todas y el futuro de nuevas generaciones.
Además de los problemas que afectan a todos los países sudamericanos, hay problemas específicamente argentinos. Un puntapié inicial para intentar superar este atolladero es comprender, sin demasiados tecnicismos, la complejidad de nuestras dificultades. Para ello, apelaremos a dos metáforas elaboradas por el pensamiento económico y social del país: las figuras del péndulo argentino y la del empate hegemónico. Estas figuras conceptuales condensan una retrospectiva sobre los principales problemas que atraviesa la Argentina. A la vez, nos ofrecen algunas claves para construir caminos para superarlos.
En lugar de transitar una dinámica progresiva hacia un desarrollo productivo y social, o de atravesar diferentes estadios, o ciclos, la economía nacional se choca recurrentemente con crisis de crecimiento. Es decir, luego de varios años de crecimiento sostenido del Producto Bruto Interno (del conjunto de las actividades económicas en el país) atravesamos sucesivos años de decrecimiento o estancamiento. Este problema no es solamente de la Argentina.
Sin embargo, sí es característico de nuestro país lo pronunciado de esta dinámica llamada “stop & go”, por la recurrencia del “detenerse y seguir”. Y también son específicos de la Argentina algunos de los procesos que se derivan de esta dinámica económica zigzagueante en el curso de sus actividades productivas.
La raíz del problema del crecimiento tiene que ver con la estructura productiva del país, con la forma y el funcionamiento de sus principales sectores productivos. El aparato productivo no funciona como un sistema integral, con canales de comunicación, factores que fluyen entre los mismos y códigos en común. Se compone de sectores yuxtapuestos, no integrados. A su vez, estos se encuentran representados en la dinámica política y social por actores con alto poder de veto, pero con escaso poder sostenible para terminar de conducir el proceso económico hacia un modelo de desarrollo. Estas características configuraron la dinámica nacional, son estructurales e históricas, económicas tanto como políticas. El país pendula a lo largo de las décadas entre estrategias distintas, más mercado-internistas, más liberales, más heterodoxas u ortodoxas, sin poder sostener una estrategia consensuada a lo largo del tiempo.
Las metáforas del péndulo argentino y la del empate hegemónico permiten comprender, sin demasiados tecnicismos, la complejidad de nuestras dificultades.
A eso se llama el “péndulo argentino” (Diamand, 1983), a ese vaivén que atraviesa la política económica y la política general del país desde mediados de los años ‘50. Diamand explica que el problema radica en que la estructura productiva argentina se encuentra desequilibrada, ya que tenemos un sector agropecuario con una productividad relativa elevada respecto al resto del mundo, por lo cual este sector puede exportar y generar las divisas, pero que no genera empleo suficiente; mientras que la industria tiene esa capacidad, pero al tener una productividad baja en términos internacionales, no solo no puede exportar sino que requiere de muchos insumos importados para su funcionamiento. Así, cuando la economía empieza a crecer, eso tarde o temprano deriva en una crisis de la balanza de pagos. La capacidad exportadora del país no provee las divisas necesarias para responder a dicho incremento en la demanda de insumos importados que requiere la industria.
Esta presión sobre la balanza de pagos se traduce en una devaluación del tipo de cambio, que funciona como una forma de “enfriar” la economía reduciendo el consumo interno y otorgando ventajas a los sectores que exportan. Así, la estrategia expansionista choca con la escasez de dólares, y la estrategia ortodoxa de ajuste genera pérdida de poder adquisitivo, interrupción del ciclo de crecimiento y destrucción de capacidades productivas. Los problemas de fondo no se solucionan, sino que, al contrario, se van agravando con la consecución de las estrategias y la lógica de generación de crisis cíclicas.
Las distintas estrategias de desarrollo de esta lógica pendular también se topan con la dificultad política de la impugnación por parte de los otros sectores económicos y sociales: con la pérdida de consenso por la acumulación de demandas, con la táctica de no inversión de los sectores económicos o las actitudes rentísticas y especulativas.
Por supuesto, en lugar de analizar esta dinámica como estrictamente económica puede y debe ser analizada desde un punto de vista político. En el último medio siglo los casos ortodoxos redujeron la actividad y el empleo, incrementando la exclusión social y la pobreza. Sin embargo, los momentos con mayor crecimiento industrial encontraron no sólo dificultades económicas, sino también políticas.
La sociología ha descripto el escenario argentino a partir de la figura del empate hegemónico porque ninguno de los bloques que se impugnan entre sí llega a dirigir al conjunto social por un largo período de tiempo. La situación política y social de la Argentina se da en términos de un “empate” entre “fuerzas alternativamente capaces de vetar los proyectos de las otras, pero sin recursos suficientes para imponer, de manera perdurable, los propios” (Portantiero, 1977: 531). El empate hace que la estrategia de desarrollo y de acumulación económica pendule, sin poder acumular energías en una dirección ni alcanzar a reestructurar los distintos elementos del aparato productivo como para sentar las bases de un sistema virtuoso, que permita expandir la economía generando empleos de calidad, innovación y bienestar. De este modo, las figuras del péndulo y del empate nos permiten comprender el tipo particular de relación con el futuro que se establece en la configuración argentina. Ambas nos hablan de una dinámica temporal, incluso de una temporalidad en suspenso, de situaciones de crisis recurrentes que atraviesan la vida de los argentinos y las argentinas, y nuestra propia organización social e institucional. Como resultado, el país atraviesa periódicamente crisis de restricción externa (de divisas) y una alta volatilidad en el ritmo del crecimiento económico. Esas crisis endógenas provocan un aumento de la inflación y de la pobreza y debilitan la inversión productiva. En el plano cultural y de largo plazo, se arraigan modos de comportamiento corporativos, con fuertes rasgos cortoplacistas y una dificultad por construir visiones de futuro. Cada crisis debilita las capacidades de acción estatal.
El péndulo y la lógica del empate producen también complicaciones en la gestión pública.
Muchas políticas no cursan un ciclo virtuoso de implementación, evaluación, aprendizaje y generación de nuevos problemas públicos, ya sea porque se interrumpen, porque nacen débiles, o porque en vez de ser evaluadas son directamente impugnadas. Esto genera dificultades para poder resolver desde la gestión los problemas públicos que afectan a la sociedad y redunda en una acumulación de demandas e insatisfacción con el sistema político.
La incapacidad de sostener el rumbo en lineamientos claves de políticas públicas nos dificulta también una mirada de mediano y largo plazo, el desarrollo de políticas de Estado que den coherencia a las principales áreas de intervención, que se complementen y produzcan sinergia entre distintos ámbitos de intervención institucional. Las crisis favorecen debates sobre el presente, con distintas apelaciones al pasado, en detrimento de la confrontación de ideas sobre el futuro.
Una cuestión importante son los déficits de integración entre los sectores agroexportadores e industriales, formal e informal, nacional y trasnacional. Son sectores que se encuentran yuxtapuestos, no lo suficientemente integrados, y están orientados por metas y estrategias contrapuestas (Pucciarelli, 1999).
A nivel territorial hay un sistema productivo central, expandido a otras regiones de modo heterogéneo, con lógica de funcionamiento radial en su infraestructura y transporte. Esta dinámica territorial posibilita grandes oportunidades para la región Centro y grandes desventajas para el resto de las regiones. Los beneficios no alcanzan al conjunto del territorio nacional.
El sector agropecuario tiene una productividad relativa elevada pero no genera empleo suficiente. La industria tiene esa capacidad pero no puede exportar y requiere de insumos importados para su funcionamiento.
Los condicionantes para el desarrollo no terminan con la dimensión política y social del empate hegemónico ni con la dimensión económica y territorial de la estructura productiva. Estos aspectos impactan también en la dimensión institucional, en las propias capacidades del Estado. Conocemos las dificultades históricas y políticas de consolidación de una estabilidad institucional en buena parte del siglo pasado, de las recurrentes dictaduras y de las implicancias del terrorismo de Estado. Además, el Estado que se forja en este contexto de crecimiento inestable tiene una autonomía débil, ya que es objeto de puja de distintos intereses corporativos. Es un Estado que no tiene saldadas discusiones y decisiones referidas a su carácter inclusivo y federal.
Construir la salida del péndulo
Debemos superar este ancla que impide lograr un desarrollo integral. Para trascender el problema del péndulo es necesario un conjunto de cursos de acción y de acuerdos sociales. Un análisis de imágenes de futuro alternativas nos va a permitir profundizar en una mirada prospectiva, abriendo la imaginación política, dimensionando los desafíos y las oportunidades que podemos tener si nuestra sociedad logra emprender el camino del desarrollo integral sostenido.
A continuación, exploraremos la posibilidad de trascender la lógica pendular construyendo dos imágenes de futuro: una que logra trascender la lógica pendular y otra que queda atrapada en esta lógica.
Es necesario comprender que las soluciones para el mediano y largo plazo son integrales. Involucran la transformación productiva y la transformación del propio Estado como agente transformador. Para ello, es condición sine qua non construir un nuevo contrato social de derechos y responsabilidades. Por ello mismo, cualquier analista político de la Argentina podría sostener que esa solución es inviable, porque requiere tendencias inversas a una polarización creciente del sistema político. Entonces, si para salir del empate son necesarios acuerdos y un Gran Acuerdo no parece viable, lo que tenemos es una imagen de laberinto.
Sin embargo, hay datos que pueden mostrar que es factible recorrer un camino de acuerdos parciales siempre con el objetivo de ampliarlos y fortalecerlos en pos de un desarrollo integral. Además, hay acuerdos que se firman entre partes y hay acuerdos sociales profundos, arraigados en la cultura política.
¿Qué datos son auspiciosos? La dinámica de la polarización y su sobre interpretación impide visualizar otros aspectos. Primero, el acuerdo sobre la democracia, los derechos humanos y el rechazo a la violencia política se funda en el gran acuerdo social del Nunca Más. Evidentemente, ha habido fuertes variaciones desde 1983, pero el acuerdo social persiste. También con importantes variaciones desde la misma fecha se inició un proceso de integración regional con países vecinos. A pesar de grandes avances y retrocesos, configura un cambio inmenso respecto de la historia previa de nuestro país.
Ya en otro nivel, un camino a recorrer es lograr algunos acuerdos para promover políticas de Estado para sectores económicos y oportunidades productivas, como la Ley de Economía del Conocimiento u otros sectores estratégicos que se encuentran en agenda. Es clave que esto se potencie. Por supuesto, no se logrará un acuerdo básico para un desarrollo integral hasta alcanzar compromisos mucho más relevantes para no recaer en el péndulo, ni en experiencias de endeudamiento que han sido muy graves para la Argentina. Eso requiere establecer acuerdos y alianzas de largo plazo, tanto entre sectores políticos como entre y con los distintos actores sociales. Necesitamos construir compromisos que nos muevan de una mirada especulativa cortoplacista, para llevarnos a imaginar las posibilidades de futuro que podemos construir.
La Argentina tiene, entonces, dos urgencias en el corto plazo: mitigar las consecuencias de una nueva crisis endógena gestada en los últimos años, de endeudamiento desproporcionado y destrucción de fuerzas productivas, a lo que se le sumó el impacto de la pandemia, y al mismo tiempo debe construir definiciones sostenibles en el largo plazo. Por eso, el largo plazo es urgente en la Argentina.
La posibilidad de una salida de la dinámica pendular y de crisis endógenas recurrentes tiene distintos capítulos. Se trata de una transformación de aspectos medulares que hacen al desempeño económico, productivo, social y cultural del país. Implica encauzar las energías necesarias para la recomposición y la articulación de nuestras posibilidades productivas. Sin la corrección de las falencias de nuestro aparato productivo, de los circuitos cortados entre sectores de la producción, entre el sector productivo y financiero y sin un diálogo sincero de cara al desarrollo de los acuerdos entre sectores, la salida de la lógica pendular no será posible. Reconocer esta cuestión como punto de inicio es la base para comenzar a recorrer el camino del futuro deseable y posible.
Los sectores agroexportadores e industriales se encuentran yuxtapuestos, no lo suficientemente integrados, y están orientados por metas y estrategias contrapuestas.
La estrategia de salida es multidimensional. Requiere de cambios en la experiencia social y política de la Argentina, así como en las principales dinámicas del desempeño económico. Por lo tanto, supone una serie de acciones y políticas muy puntualmente decididas e interrelacionadas entre sí, concertadas con la participación no sólo de distintos sectores políticos sino también de diversidad de actores sociales.
¿Cuáles son los futuros posibles para el país? Un pensamiento sistemático sobre los futuros posibles haciendo uso de herramientas del método de escenarios, puede ayudarnos a imaginar y a trazar esa salida.
